营商环境优化提升的现实困境与逻辑进路——以有限理性理论为视角

　　营商环境是企业在一个国家或地区开展市场活动时面临的政务环境、市场环境、法治环境和人文环境等因素的综合集成。优质的营商环境能够吸引更多的外商投资，提高本土企业的生产效能和竞争力，激发市场活力，促进经济增长。党中央高度重视优化营商环境，持续推进“放管服”改革，打造市场化、法治化、国际化营商环境。中央全面依法治国委员会第二次会议、亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议等重要场合，先后提出了“法治是最好的营商环境”重要论断、“数字营商环境”全新概念，成为习近平全面依法治国新理念新思想新战略在数字政府和数字经济建设中的重大举措。

　　当前，区域政府越来越重视推动地方经济发展，强化企业精准服务，帮助企业纾困解难，提振企业发展信心，提升企业发展质效。在政策扶持下，企业长于应对市场不确定性，能够获得超额利润，承担经营风险。然而，伴随着传统产业、经济形态和社会治理形态持续的数字化转型，营商环境日益复杂严峻。不论是政府还是企业，提升管理决策能力，拥抱新管理决策范式，避免陷入思维固化，将是破解困局、引领营商环境优化提升的新起点。

　　一、解读：有限理性管理决策范式下营商环境优化提升困境

　　（一）营商环境下有限理性的外显表现

　　所谓有限理性（Bounded Rationality），是指人们在决策时受到信息和认知能力的限制，不能无限度获取、处理所有相关信息，因此会过多依赖个人经验、决策偏好等情境因素采取启发式的方法来做出决策。有限理性让你在未来不可预测、外部环境复杂等情况下化繁为简，是解决问题的重要方法，但往往得到局部满意解，而非整体最优解，这与区域政府优化营商环境聚企业聚人心的最终目的大相径庭。营商环境中有限理性主要显化为以下几个方面：

　　信息不对称。企业和政府之间的信息不对称，导致政府无法全盘考量所有企业的情况，企业在决策时只能基于有限的信息做出选择。政企信息不对称会直接导致政企关系的不协调。

　　风险不确定。市场环境的不稳定性、竞争激烈程度等因素都会增加政府、企业决策的风险和不确定性。数字经济大背景下，这种不确定性问题更为突出。

　　惯性决策。政府、企业内部存在一定程度的决策惯性，特别是传统企业无法接受转型升级，难以适应数字化浪潮变化，导致管理决策效率低下，政府无法一体化监管。

　　（二）营商环境下有限理性的逻辑成因

　　决策逻辑的变化。（1）数据驱动。区别于小数据时代，单位组织现可以快速收集和分析海量数据。决策过程更倾向于基于数据分析，而非经验式或启发式做出决策。（2）快速决策。更快地收集处理信息意味着可以更快做出决策和调整策略，以响应市场需求。（3）协同决策。沟通成本的降低，促进了组织内外部协同工作的建立，单位组织可以将不同部门或利益相关方的资源、信息整合，整体决策。

　　环境要素的变化。（1）技术革新快。云计算、区块链等人工智能技术的普及与应用让政企更高效地管理和服务。每一次新技术、新算法带来的突破性力量对决策模式改变都是举足轻重的。（2）市场变动快。电商、移动支付、自媒体等新型商业模式的兴起，改变了传统的销售渠道和购物方式，市场竞争更为激烈。（3）服务对象多元。交通的便利、网络的普及，使得政府服务对象更多样，企业面对的消费群体层次更丰富，这对决策提出了更高的要求。

　　（三）营商环境优化提升的有限理性内在困境

　　1.法治生态待完善，营商环境政策体系建设不健全不均衡

　　在决策逻辑和环境要素的双重影响下，大数据时代政府将面临更为严峻的考验，首当其冲是营商环境法治生态。“制度内的理性才是真正的理性”，制度可以提供一个稳定、可预期的环境，政企就更有信心处理即将到来的问题。只有通过制度制约，政企才能最大化地发挥理性的效用。

　　营商环境的法治化建设取得了一定的成绩，数字保护法律制度建设不断加快。《网络安全法》、《数据安全法》和《个人信息保护法》等法律法规为数字营商环境为数字经济新型营商环境制度保驾护航。国家自2015年起相继出台了多项数字经济相关法律和法规。但营商环境整体上还是偏向于对技术应用，而非数字化改革过程中产生的信息化问题，数字营商环境的优化很大程度上借助于数字技术的发展，但数字技术具有双重属性，可能带来信息技术潜在的风险，需要加强法治化建设。同时，很多技术算法存在“算法黑箱”、“算法合谋”等不当竞争行为，需要更多的法律规制。要考虑到有限理性的存在，在立法的系统性、协调性、统一性方面需要做出更多努力。各个地区的营商环境法律法规发展不均衡。这造成了营商环境跨地区协同困难，政府层面在协同层面打破制度壁垒可以促进跨区域政企互动。

　　2.监管生态待完善，营商环境监管治理闭环尚未形成

　　虽然国家和地方政府出台了许多政策措施来改善营商环境，但是在实际执行过程中，一些问题仍然存在，比如监管执法不严、监管部门之间职责不清、执法手段和手续不完善等等，另外，当前监管机构的能力和水平还有待提高，一些地方监管机构的专业化程度不高，素质参差不齐，监管力度不够有力。监管治理闭环是指对营商环境监管的全过程、全要素、全方位的管理和监管，以达到防范和化解风险、维护营商环境的目的。目前我国的营商环境监管治理还存在一些短板，例如监管手段单一，监管部门之间缺乏有效的信息共享机制，缺乏完善的投诉举报机制等。这些问题导致监管治理闭环尚未形成，营商环境监管工作存在漏洞和盲区。

　　3.数字生态待完善，数字政府建设创新和协调能力不足

　　在我国，通过“互联网＋政务服务”的方式，数字营商环境显著提升了市场主体在全生命周期中的服务便利性，其中“掌上办”、“指尖办”等政务服务标配取得了积极成效。然而，数字政府在数字化转型过程中仍存在不足，如创新应用能力不强、协同能力不足、政策衔接不畅等问题。例如对于普通民众和小微企业来说，由于信息不对称和能力不足等因素的影响，他们可能无法充分利用数字营商环境提供的优质服务和资源，这也制约了营商环境建设进程。另外，在信息共享方面也存在多个问题需要解决，例如数据信息的合法性、安全性和隐私性等，这些都是数字政府建设中必须面对的难题。需要加强各级政府之间、部门之间、机构之间的沟通和协作，加快数字化政府建设的进程，以提高政府效率和服务水平，更好地满足人民群众的需求。

　　二、建构：逼近绝对理性管理决策范式下营商环境优化提升的逻辑进路

　　（一）大数据时代有限理性的最优解：逼近绝对理性

　　随着网络的普及、人工智能技术的革新，人类社会步入大数据时代，决策的客观条件正在逐步改变，传统意义上的消息传递不及时、决策数据不完整不复存在，取而代之的是即时沟通、即时决策、即时反馈。在新的时代背景下，人可以利用技术、工具弥补增强自身理性，基于有限的信息和认知能力，通过不断试错、学习和调整来逐步接近最优决策，逼近绝对理性。

　　人的主体性角度看，人类决策的基础是信息，理论上来说，只要我们掌握处理足够多的信息，就能够了解世界，而人工智能作为大数据时代最重要的技术能力在提升人类理性上发挥着不可替代的作用，例如，近期ChatGPT的出现，正是人类由弱人工智能向强人工智能迈进的重要一步，为人类的决策管理模式带来了新的变革。因此，以有限理性的人作为主导，以大数据、人工智能等作为辅助工具的决策模式可以逼近绝对理性。

　　社会关系角度看，人作为群体性动物，在决策时了解到自身知识、能力不足时就会通过社会渠道来获取相关建议、信息，从而让自己降低有限理性带来的决策偏差，而在大数据时代，人们面临信息爆炸的同时也面临着选择过载的问题，过多的选择意味着需要花费更多的精力去评估。然而，大数据时代人工智能技术不仅可以帮助我们筛选掉无效信息，还可以对多种选择进行评估预测，弥补有限理性辅助决策从而逼近绝对理性。

　　（二）逼近绝对理性决策管理范式下营商环境建设原则

　　规范统一。政企作为法律层面上的“人”，也存在有限理性困境。国家层面应制定统一的营商环境纲领文件，区域内和区域间应有相同的政策标准，一张蓝图绘到底，让企业面对市场竞争有法可循、胸有成竹。

　　公正透明。政府应当做到信息公开透明，加强社会监督力度。在监管过程中依法依规行事，维护市场秩序。这样可以为企业提供安全、稳定、可靠的营商环境，提升信任感。

　　数据驱动。打造统一管理的平台，收集、分析各类经济数据制定有效的政策，同时预警发现和分析预测营商环境存在的问题，让政府更加客观、精准了解营商环境。

　　（三）营商环境优化提升的逼近绝对理性逻辑进路

　　1.打造法治生态，完善营商环境政策体系

　　“法治是最好的营商环境”。加强法治体制建设。加强营商环境的法治建设，完善数字经济相关法律和法规，加强对数字技术的监管，防范数字经济发展过程中的风险和问题，保障数字经济的健康发展。同时，要加强对数字经济领域中不当竞争行为的规制，防止技术算法存在的“算法黑箱”、“算法合谋”等不当行为。

　　建立健全政策体系。在数字营商环境建设中，要建立健全的政策体系，包括税收政策、人才政策、知识产权保护政策、金融支持政策等。政策的制定应该充分考虑各类市场主体的需求，同时要注重政策的执行效果，避免政策的不均衡性。

　　2.打造监管生态，完善营商环境监管治理闭环

　　加强管理服务能力，优化审批服务。在营商环境的审批服务中，应该简化审批程序，加强审批服务的规范化和标准化，提高审批效率，降低企业经营成本，提高企业的竞争力。

　　加强监管能力建设，提高监管水平。监管部门应该注重培养监管人员的专业能力，加强对监管政策法规的宣传和培训，提高监管水平和能力。加强对营商环境违法行为的打击力度，加大处罚力度，对违法企业进行公示和严肃问责，形成强有力的威慑力。

　　建立监管协调机制，加强部门间协作。加强监管部门之间的沟通和信息共享，确保监管工作的全面性和有效性。可以通过建立跨部门协作机制，召开联席会议等方式，促进部门间的合作。

　　3.打造数字生态，完善数字政府建设创新协调能力

　　加强数字政府协同能力。建立数字化协同平台，加强各级政府之间、部门之间、机构之间的信息共享和协作。促进政府各部门之间数据共享、信息互通，建立完善的数字化治理体系，实现政府数据资源的整合和优化。

　　加快数字化基础设施建设。加快部署光纤宽带网络、5G网络等数字基础设施，特别是针对欠发达地区要超前规划铁塔、基站等设施，为基础设施部署提供给便利条件；同时，统筹工业互联网、数据中心、云计算、智能计算平台等应用基础设施建设。

　　加强数字政府建设人才培养。加大对数字政府建设人才的培养力度，为数字化转型提供有力的人才支持。同时，鼓励政府机构积极拥抱数字化技术，培养数字化思维和创新能力。

　　三、生成：构建法治、监管、数字三大生态打造营商环境浙江样板

　　（一）法治生态：顶层设计+基层创新

　　浙江省将优化营商环境纳入现代化浙江建设总体布局，出台《深入推进营商环境优化提升“一号改革工程”助力企业高质量发展的若干举措》，将营商环境优化提升列入一把手工程，开展了浙商回归、四大建设、万亿产业等发展战略行动。

　　实施优化营商环境“10+N”行动中，创新设置杭州钱塘新区、宁波前湾新区、金华金义新区、台州湾新区等6大省级新区，探索新时代发展路径，如杭州聚焦“数字政务、数字平台、数字产业与数字城市”，力推数字产业化、产业数字化和城市数字化“三化融合”。这些措施和行动，有效地提高了非公有制经济和企业发展的信心和营商满意程度，同时也促进了浙江省经济的实力和数字化水平的提升。

　　（二）监管生态：亲清浙商+量化评估

　　浙江省积极打造亲清政商关系，解决政策落实、行政审批、执法监管等方面的突出问题。如杭州创建政商“亲清在线”数字平台，涵盖“诉求在线直达政策在线兑付－服务在线落地－绩效在线评价－许可在线实现”等功能，实现惠企政策兑付“一键达”。另外，浙江省还深化自贸试验区改革创新，围绕油品全产业链提升“微环境”，浙江省在深化自贸试验区改革创新方面走在了全国前列，为其他地区提供了借鉴和参考。

　　浙江省大力推动“放管服”改革，打好简政放权、优化服务、降本减负等“组合拳”，在行政审批改革、行政执法改革、权力清单等方面也进行了一系列的创新探索和实践。特别是，浙江实现了“最多跑一次”改革，通过推进行政审批制度改革，减轻了企业和群众的负担，提高了行政效能，增强了市场活力。此外，协同建立“无感监测”闭环工作机制。建立以评促改工作闭环。协同省市场监管局等9个主要部门设计靶点预警线机制，依托数字化平台实现异常数据自动感知、精准推送。建设全省营商环境案例库，植入案例推荐算法，对触发预警靶点，系统从案例库智能筛选、针对性匹配同类问题典型整改案例，向市县推荐，作为整改参考。实时监测问题整改情况，将整改方案标签分类、自动纳入“无感监测”案例库，为后续预警整改工作提供参考，为典型经验推广提供素材，形成工作闭环。

　　（三）数字生态：数字化牵引政务服务

　　浙江省推出了一系列数字化改革，包括“数字浙江”建设、“四张清单一张网”改革、“最多跑一次”改革、“政府数字化转型”等，利用数字化手段推动营商环境集成应用，首创了营商环境“无感监测”。另外，“最多跑一次”改革是为了解决群众办事繁琐、耗时长的问题，通过集成化服务、改造流程和共享权力等方式，提高政务服务的规范化和标准化程度，实现在一次办事过程中完成所有材料、手续和流程。为了支撑这些改革，浙江省建立了全省统一的一体化数字资源系统“浙里办”，自动开通省市县三级政务云资源，实现公共数据联动和政务协同提速。该系统集成了掌上办事、掌上咨询、掌上投诉等核心功能，涵盖了数百项便民服务应用，同时还智能引导和精准推送企业事项政策，成为全国首创、全省共建的政务服务中台。这些数字化改革推动了政府职能的转变和服务型政府的建设，提升了政务服务的效率和质量。

　　责任编辑：广汉