数字法治政府建设的改革图景与进路展望——以行政执法领域改革为视角

　　党的二十大报告中特别强调，要扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。2022年4月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上作出了“以数字化改革助力政府职能转变”的重要论述。会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，为推进政府数字化、智能化运行提供了科学指引和战略支撑。2023年2月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》对“发展高效协同的数字政务”作出系统部署。聚焦从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法、随意执法等问题，2022年1月，中央批复同意《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》，支持浙江以数字化改革为引领，率先探索行政执法领域改革，授予全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。本文立足数字实践先发优势，以“大综合一体化”行政执法改革为切口，积极回应数字政府、法治政府融合建设的理路、问题及方向等基础性、先导性命题，藉此深化行政执法体制改革，为加强数字法治政府建设提供更多有益的理论视角和改革思路。

　　一、“大综合一体化”行政执法改革的实践面向

　　在习近平法治思想指引下，立足深化综合行政执法改革、“放管服”改革、“最多跑一次”“数字化改革”等实践基础，浙江率先推进“大综合一体化”行政执法改革，提出了“权力规则化、规则数字化、数字智能化基本实现，整体执法效能全面提升，权责统一、权威高效‘大综合一体化’行政执法新格局成熟定型”的中长期目标。从实践看，“大综合一体化”行政执法改革实施效果体现在：第一，从“改革实践”到“制度成果”。相继出台《浙江省综合行政执法条例》，制定实施《关于全面推行“综合查一次”制度的指导意见》等多项配套制度，梳理形成省域行政执法事项总清单1.2万余项、市县综合行政执法事项700余项、乡镇综合执法事项600余项。第二，从“多头队伍”到“一支队伍”。整合现有专业执法队伍，各地精减执法队伍400余支，近80%的执法力量部署在县乡两级，其中六成下沉乡镇。第三，从“多次执法”到“一次执法”。持续拓宽综合行政执法范围，梳理形成渣土运输、农村建房、湖面治理等执法监管“一件事”，创建建筑工地、餐饮场所、违法建筑监管等数字应用，不断扩展“非现场执法”“非接触执法”场景，全省逼近达成掌上执法率100%，不少“沉睡事项”“僵尸事项”在划转综合执法部门后，实现了“零的突破”。这其中，数字化理念贯穿行政执法改革全过程，结合各地市域实践情况，重点聚焦以下四类数字治理模式：

　　（一）数字大脑：注重统一协调

　　积极探索建设基层治理指挥“大脑”，加快构建贯通协同、整体智治的基层治理体系。推进基层治理体系集成改革，如浙江省衢州市建设县级社会治理中心与基层治理四平台，推动矛调中心等工作平台成建制入驻中心，建强基层治理“指挥中枢”，形成统一指挥、扁平高效的基层治理运行架构。加强县乡综合执法指挥平台建设，如浙江省温州市梳理核心业务和应用需求，推进执法监管数字化平台与“两个中心（城市运行管理中心、社会治理中心）”“141”体系融合贯通，实现跨部门、跨区域、跨层级执法联动。健全完善乡镇（街道）综合信息指挥室，如浙江省宁波市推动6大系统23个重大应用在基层衔接贯通，确保一般事件依托乡镇（街道）处置办结、重大事件上达县级处置办结并限时反馈。

　　（二）智治网络：扩展多维空间

　　深化智治“一张网”，用好用足现有的治理理念和资源，多维度开展“综合查一次”。充分运用网格化思维。如浙江省舟山市将全市海域智能划分为12个管控网格和3个巡航网格，打造全域感知、网格管控、高效处置和监督跟踪四大多跨应用场景。同时，依托40余套雷达、12套AIS、1000余路涉海视频和63艘执法船舶，推动12家涉海部门执法数据信息共享，实现部门线索、案件数据线上流转网络执法。升级改造既有平台。如浙江省嘉善县对“膳善汇”餐饮服务智管平台进行更新迭代，将全县99%的餐饮店纳入平台管理，通过隔油池液位传感器物联感知技术掌握油污废水实时排放量、隔油池液位高低、窨井盖开启关闭状态等，实时预警、分析、处置，发现整改问题8400余个，投诉举报总量下降53%。综合使用执法设施。如浙江省衢州市统筹使用“无人机”执法，推进市域“无人机”组网，合并执法任务“同类项”“相近项”，实现“综合飞一次”，市域全覆盖巡查时长由原先数月缩短至数天。第四，细化深耕“政务超市”。如浙江省绍兴市柯桥区聚焦“监管一件事”深度融合，进一步细化检查事项、处罚事项，集成“一件事超市”，以自选组合形成亚运场馆、鉴湖渔歌、未来社区和安昌古镇等多个应用场景，使执法更具智慧和有效。

　　（三）数字执法：加强智能辅助

　　充分运用物联网、大数据、人工智能等科技手段，强化数字执法的智能辅助作用，助力执法力量从“单科医生”向“全科专家”平稳过渡。第一，执法数字指引。如浙江省缙云县推出“执法宝典2.0”，收录综合行政执法行政处罚事项相关的法律法规规章等法律条文，执法人员输入高频易发事项名称，即可查找到相应的法律条文，快速锁定执法事项名称，帮助“单科”执法人员正确判定“全科”事项的违法情形、适用法条、自由裁量基准等内容。第二，执法数字协作。各地探索建立预测统计、专家会商、培训学习等功能模块，自动生成执法案例、在线预约专家分析研判、预测近期高频事项，实现案件全流程、全智能的执法协同协作。第三，执法数字预警。如浙江省温州市龙湾区迭代升级“智管智治”综合性数字化执法平台，在原有8分钟违停劝离机制基础上，进一步拓展预警执法领域，成功拓展渣土车预警、高位控违、出店经营等多个特色化非现场执法应用场景，提升行政执法效率的同时，更好兼顾城市治理温度。

　　（四）数字内控：完善智能监管

　　推动监督力量的多跨协同和监督数据共享贯通。构建执法监督平台。各地积极谋划“大综合一体化”行政执法智慧监督平台建设，初步实现了对执法人员、执法过程的动态监测、留痕可溯、实时预警和集成监督。推动数字监督覆盖。各地纪委监委推进“大综合一体化”行政执法大数据监督应用建设，实现数据编目、归集治理、分析研判，构建内部监管网络，力争在行政许可、行政检查、行政处罚中出现的各类问题线索均可被应用抓取，并分流至相关职能部门。建设风险预警模型。一些地方纪委监委在纪检监察嵌入式监督应用内，构建“处罚公示超期”“超出自由裁量”“违法处罚14周岁以下相对人”等多个预警模型场景，设置双色预警、督办提醒、数据统计分三大模块，推动纪检监察监督和行政部门监管贯通融合。

　　二、“大综合一体化”行政执法改革的改革反思

　　数字化改革在带来正向效果的同时，往往也会产生相对应的反向效果。比如，数字网络为人们自由赋权，但同时带来了侵犯个人隐私的风险隐患；数字信息兼具分享属性与垄断属性；数据社会既有去中心化趋势，也有集中化迹象；数字时代的理性与肆意共存，等等。从理想蓝图到具体实践，“大综合一体化”行政执法改革取得初步成效的背后，也同样面临各式亟待解决的改革问题。

　　（一）数字代沟：理念与能力的“双脱节”

　　数字化本身所具有的专业性、系统性与重塑性，自然对执法部门及人员的数字化水平提出了更高要求，尤其是在触及行政权体制机制的数字化，更意味着此次改革难度都将始终处于一个高阶状态。反映到具体实践中，目前的“大综合一体化”行政执法改革离流程再造、塑造变革的数字化目标要求还相去甚远。第一，“数字执法”意识不强。受应用设计操作复杂、中老年人数字化接受度低等影响，不少执法人员固化于传统的执法思维，仍依赖于“蹲守”“抓现行”等惯用模式，对数字化执法办案往往采取消极态度，一定程度出现数字化“执法难”、线上案件办后再录入等情形。此外，还存在执法力量借助技术手段“假下沉”“假到位”等风险隐患。第二，数字化转化率不高。原创性、系统性、实战化的数字执法特色应用相对较少，行政执法业务模式、规则、路径的数字化转化程度偏低，改革中存在“趋易避难”的倾向，行政执法的核心业务的梳理与构建仍不到位。比如执法事项总目录不够精准完备，被列入的不少事项系“沉睡事项”，因而在数字建模时执法要素十分欠缺，应用频率也很低。同时，涉及到人民群众切身相关的自然资源、农业、文化市场、卫生健康、应急管理等重点领域专业执法事项清单也没有形成完全闭环。第三，数字应用开发不充分。数字应用主要还停留在研究解决具体问题的“就事论事”阶段，缺乏更为宏观、清晰的系统设计和发展布局；对数字执法及部门间支撑协作、信息共享等工作开展情况还缺乏科学的指标体系，难以针对性实施考核评价；审批、监管、处罚、监督、效能评价等闭环管理机制也没有完全建立，存在“演示运行顺畅、实战状况频发”等情形，大多处于“能用”阶段，尚未真正到达“好用”的效果。同时，日常监测执法设施维护不力、保障不够，如部分“阳光厨房”存在监控摄像头“朝天摆”、监控画面“黑屏”、设备故障维修不及时等情况，也使非现场执法效果大打折扣。

　　（二）数字侵蚀：公民权利的潜在威胁

　　即便遵循用户赋权的改革逻辑，但不可否认，改革推进和执法操控的主体仍是掌握规则与技术绝对优势的行政机关，可能加剧行政执法原本不平衡的地位关系。同时，数字执法所依靠的算法、程序、方式等也都有可能形成新的“限权”。第一，数字权利分化。“大综合一体化”行政执法改革成效，是数字权利赋权质量的直观反映，必然会受到基础设施、办公条件、执法能力及数字化接受度等因素影响。不难发现，城市居民、青年群体以及具备一定知识基础的高学历群体等，对改革满意度、参与度较高，成为改革的最大获益方。但原本发展就相对弱势的乡村、中老年人等群体还将长期居于劣势，并有持续加剧的风险。第二，基本权利克减。数字算法决策程序的迅速性、自主性、串联型，也在一定程度制约个人权利的充分表达，导致行政执法“无感化”，引发在行政执法中的“离场”。比如，瞬间完成的数字执法压缩行为时间、提高效率，但极易克减了相对人事前要求告知、陈述申辩、举行听证、监督建议的权利，简化行政机关释法说理的过程和义务。实践中，一些场景应用没有围绕行政执法相对人的权利进行功能设计，很多情况下公众只能依靠自身查阅、理解、操作，对数字执法的体验感较弱，并有基本权利被架空的风险。第三，形式正义回潮。“大综合一体化”行政执法改革实质上是一种依靠数据、运用算法和遵循程序的革新模式，更多地是解决“常规执法”问题，比较注重执法的规范化和处置的衡平性，压缩具有寻租可能的自由裁量空间。不应忽视的是，仅凭现有的数字技术支持，似乎无法完全应对量大、复杂的行政执法具体场景，“要素缺失”“执法卡壳”“数字局限”“应用依赖”等情形时有发生，执法过程的不确定性增加，必然会影响到最终的执法结果，须警惕仅操作正确（抑或是程序正确）的形式正义回潮。此外，对于原非本职业务的执法人员而言，行政执法相关数字应用指引已超越了执法辅助的角色定位，更多地起到了决策者作用，其背后的“技术操纵”风险亦不容忽视。

　　（三）数字内卷：系统联动的效果折扣

　　随着在数字化改革上投入占比不断增加，公共资源被不断吸入系统治理全过程，使得治理变得更加复杂化和精细化，但治理效果却不尽如人意。

　　第一，数字改革布局不完备。行政执法系统应用前置设计缺陷，监管、执法职责数字边界构建不清晰，行政执法链条和运转不相协调，执法认定标准较为笼统，尚未建立迭代优化机制，数据分析对于执法决策支持力度不足，执法活动后台审核形式化。有的仅将市、县（区）作为系统主体，乡镇（街道）系统缺乏必要权限。实践中，还面临着法律法规转化数量庞大、行刑衔接事项梳理困难等问题。第二，信息共享机制不健全。改革实践中，不少职能部门仍采用传统观念进行数据建设和管理，信息资源倾向于部门化控制，存在选择性、延迟性、被动性共享等情形，综合执法部门无法及时获知与执法有关的审批等信息，专业执法部门也难以掌握综合执法部门的执法情况，对推进行政执法多跨信息共享形成双向阻力。如居民住宅装修未报备需要综合执法部门处罚时，综合执法部门无法直接从住建部门获取该事项的审批情况，需申请查询。第三，数字建设方式不规范。有的数字应用建设没有遵循“小切口、大场景”原则，坚持“唯创新”的建设导向，应用功能设计贪大求全，并将设计环节全部交由开发单位完成，不仅实践可操作性较差，且浪费大量公共资源，存在公共数据安全隐患。同时，一些应用在项目论证初期，缺乏充分的运营可行性分析，导致后期运营负担加重。不少应用因运营力量不足、数据分析缺失，未能真正实现以数据流整合决策流、业务流、执行流，数字执法并未带来“数字便利”，相反成为“数字枷锁”。

　　三、“大综合一体化”行政执法改革的进路前瞻

　　作为一项跨界融合发展的系统工程，“大综合一体化”行政执法改革广泛涉及政府理念和体制的变革重塑、政务关系的重构和数字技术的创新应用等方面内容。任何新兴事物在孕育成长之际，难免会产生新旧更迭的矛盾纠葛。数字技术运用远远走在理念、体制、条件之前，自然会带来对既有的规则冲击。因此，从“大综合一体化”行政执法改革实践经验中，迫切需要寻求数字法治政府建设的进阶规律和发展道路。

　　（一）构建执法监管数字应用生态

　　第一，解决组织矛盾。涵盖集成行政检查、行政处罚、行刑衔接、行政复议、行政诉讼、执法监督等执法全流程要素，聚焦层级性导致传递负累、零散性带来整合难题、固化性排斥协作配合等主要难题，可建构形成“1+4+N+2”总体架构。即建设一个指挥大脑，深耕“协同指挥、监管监察、处罚办案、执法监督”四项核心业务，，打造系统集成。打造执法事项清单、执法要素管理、审批监管衔接、风险监测预警、信用分类评价、投诉举报处理、非现场监测、基层治理协同、举报投诉处置N个数字应用支撑系统，创新发展理论和制度2个规范体系建设。第二，降低执法风险。结合行政执法自身基本要求和数字政府建设原则，探索确定数字执法基本准则，把合法、必要、发展、安全、整体理念深度融入数字化改革全进程。第三，破解执法局限。坚持政府自身职能体制优化的基本方向，遵循执法活动客观规律，破解传统执法功能缺陷和能力局限，从应急功能、联动功能、处置功能、检测功能和预警功能入手，完善执法数字运行体系。

　　（二）优化执法监管“一件事”场景

　　执法监管“一件事”场景，是实现行政执法数字化变革的关键所在，应当立足行政执法领域，集成扩展立法、司法政务服务范畴，持续完善综合执法事项目录。现阶段，可鼓励各地因地制宜拓宽综合执法事项范围，构建综合执法事项“基础库+自选库”，逐步健全乡镇执法事项指导目录，将发现、处置、承接相对容易的事项作为基准库，统一赋权乡镇执法，并由乡镇根据实际和承接能力自主选择。第一，设置数字处置规则。根据执法事件类型划分为执法类事件和非执法类事件。执法类事件处置，探索由指挥大脑进行“智能分析+人工辅助”方式派单，按照权力清单要求，交由一支执法队伍办理。联合执法事件须经指挥大脑研判，后根据职责权限，派发给不同执法队伍，可根据涉及职责程度确定“主办”与“协办”。在单一事件处置过程中，发现需要联合监督执法的，最初受理执法人员可向其他执法队伍发出联合执法邀请，并同步上报指挥大脑，对方同意后即可开展联合执法。非执法类事件处置，则在平台系统内，设置非执法类事件托底处置流程，主要应对未在执法目录的新情况新问题及事务性工作，为执法人员在执法过程中及时发现并处置权限内事件提供支持，确保形成事件留痕并进行存档。第二，打造执法集束样态。“综合巡一次”，全面梳理“城乡治理部件”，围绕“巡事”“巡人”“巡企”“巡场所”等具化巡查场景，设计日常巡查与专项巡查履职路径，探索数字化轻量巡查方式，建立“巡前-巡中-巡后”的全流程数字化监控机制，“综合罚一次”，统合乡镇街道综合执法、市场监管、应急管理、文化市场等行政执法职能，依托系统平台，对同一执法对象的不同执法领域努力实现“一次罚”。“综合访一次”，以矛盾调处、听取建议、政民（企）互动等为一体的矛调纠纷化解机制，打造行政、司法、社会职能的基层治理连接点，集成接访、诉讼、调解、劳动仲裁、行政复议和公共法律服务等综合服务。第三，创新数字运行模式。积极推进智能巡查，探索建立“执法标尺”，切实解决同事不同罚、处罚轻重不同等选择性执法、执法不公等问题，进一步细化量化系统应用裁量范围、种类和幅度，着力解决高频事项自由裁量基准细化率，不断提升执法的公信力。拓展“信用+执法监管”应用场景，实施信用分级分类精准监管。同时，深入推进“执法画像”，探索建立电子执法档案，规范掌上亮证执法，全面监督行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等行为，自动生成执法效能指数，形成从执法问题智能定位、分析研判、处置纠正、整改反馈到执法效能评价的监督体系。

　　（三）加强数字法治政府基础设施建设

　　第一，探索乡镇街道执法模式。承接行政执法权的乡镇（街道）须加强数字执法结构建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政行为，同时应给予乡镇相应的人财物等组织上的保障，落实各项政策，保障完成乡镇机构改革任务。在改革推进中，可综合运用赋权模式、派驻模式或“1+x”中心辐射周边模式，结合各地发展水平和差异化特色化实际，综合上述三种模式利弊，依法谋划、精准部署、分类推进乡镇街道数字执法模式变革，形成具有一般共性的改革思路。同时，也要积极探索高铁枢纽、林地、湖泊等重点特色区域试点，制定符合实际的数字改革个性方案，推进“一支队伍管执法”向园区、站区、保护区等纵深延展。第二，推进数字执法队伍建设。规范队伍管理。根据“大综合一体化”执法监管实际需要，稳妥推进行政执法类公务员分类管理，建立交流管理机制，把数字化理念和能力融入考录、考核、培训等各环节要素，培养综合性、全能型、数字化的行政执法类公务员队伍，，特别是要加强镇街执法队负责人和一线执法队员培训，重点提升镇街执法队履职能力和业务水平。第三，强化数据流通管理。实现真正的行政执法改革数字化改革，须建立健全数据治理闭环管理机制，打破各系统、各部门、各层级数据共享壁垒，标准化、全量化归集执法监管数据，推动构建“监管检查—处罚办案—复议诉讼—执法监督—效能评价”全流程执法闭环和严密法治数字监督体系。要打通监管与执法“双向互动、同向发力”通道，建设全域覆盖的行政执法协调工作体系，推进跨部门数据共享、证据互认，打破各领域、各环节执法“信息孤岛”，建立部门间、县乡间常态化联合执法、应急配合、信息共享、案件移送等协作配合制度，组织开展乡镇（街道）法治化综合改革试点，推进基层法制审核全覆盖，建立健全行政执法评议制度及指标体系，开展执法制度、监管履职、执法质量、队伍建设、执法绩效等全方位评议，积极发挥行政复议、行政诉讼监督功能。

　　责任编辑：广汉