基层智慧治理的运行逻辑、案例审视与优化策略

　　[摘要]智慧治理是未来基层治理的发展趋势。技术治理、智慧城市、生态复杂系统和整体智治等理论视角构成了基层智慧治理的运行逻辑。基于对2021年度全国基层治理创新典型案例中契合本研究主题案例的深度分析，笔者发现了议事协商、平安建设与应急管理、参与合作、服务创新等基层智慧治理实践新形态，并提出了协调好顶层设计和基层摸着石头过河的实践探索、协调好智慧社区基础设施建设和智慧治理技术平台整合、协调好人民群众需要和公共服务供给匹配以及协调好基层智慧治理创新和企业技术发展协同的优化策略。

　　[关键字]智慧治理；案例；策略

　　[基金项目]国家哲学社会科学基金项目“边疆民族地区基层治理智能化转型的机制与路径研究”（22BZZ013）阶段性成果。

　　作者简介：韩勇，男，博士，中共广西区委党校、广西行政学院图书馆馆长、教授,广西十百千人才工程第二层次人选

　　一、研究缘起

　　以数字技术和智能算法为核心的智慧治理是数字时代的核心竞争力，互联网、云计算、大数据、区块链、物联网、人工智能和第五代移动通信技术（5G）等为代表的新技术将对未来政党治理、政府治理和社会治理的发展格局形成深远影响。 2021年中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出加强基层智慧治理能力建设。2021年12月，国家发展改革委印发《“十四五”推进国家政务信息化规划》（以下简称《规划》），规划明确提出，到 2025 年，政务信息化建设总体迈入以数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务为主要特征的融慧治理新阶段。

　　基于对2021年度全国基层治理创新典型案例中契合本研究主题案例的深度分析，笔者指出了基层智慧治理可能存在的短板，并提出了相应的对策建议。

　　二、基层智慧治理的运行逻辑

　　智慧治理的运行逻辑可以归纳为技术治理的视角、智慧城市的视角、生态复杂系统的视角和整体智治的视角。

　　（一）技术治理视角

　　在技术治理的理论中，其数字化治理理论广受学界和实践者的关注，被认为是可以实现公共事务治理的问题发现、任务派发处置和处理结果评估监督于一体的全程留痕智慧化治理。

　　（二）智慧城市视角

　　将互联网、云计算、大数据、区块链、物联网、人工智能和第五代移动通信技术（5G）应用于民生、服务、创新、互通以及智能等基层治理理念之中，公共部门借助信息技术和数据挖掘等手段，变革政府机构与职能、重塑政府与公民关系、重构社会与国家关系，进而创新治理方式与提高行政效率。

　　（三）生态复杂系统视角

　　充分借助互联网、云计算、大数据、区块链、物联网、人工智能和第五代移动通信技术（5G）将治理范围中的建筑物理环境、基层公共服务、政府与居民的互动连接起来，将原来条块化的物业管理、公共服务、建筑环境、政府、居民等子系统构成一个复杂的巨型生态系统。

　　（四）整体智治视角

　　整体智治理论视角认为需要通过互联网、云计算、大数据、区块链、物联网、人工智能和第五代移动通信技术（5G）整合政府职能，提供优质、快捷、高效的公共服务，打造透明、信息公开的政府，拓宽政府与公民之间的民意和诉求表达渠道，建立数据信息库，提高政府对公共事务的管理。

　　三、基层智慧治理的案例审视

　　近年来，我国在推动物联网、互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能与社会治理相结合的实践发展迅猛,形成了各具特点争奇斗艳的不同基层智慧治理实践样态。基于对2022年2月民政部办公厅发布的2021年度全国基层治理创新典型案例中契合本研究主题的多案例分析, 形成了基于议事协商、平安建设与应急管理、参与合作、服务创新等等不同导向的基层智慧治理实践形态, 这四种实践形态的主要类型总结如下:

　　（一）议事协商型

　　党的十九届四中全会正式将"民主协商"规范为中国社会治理体系的组成部分之一。2021年中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出加强基层政权的议事协商能力建设。

　　浙江省丽水市莲都区在基层社区治理现代化进程中，注重推动议事协商的线上阳光票决微信议事大厅建设。在该系统中莲都区制定基层社区准入事项清单，开发了手机浙政钉阳光票决端口“阳光票决”管理系统、“阳光票决小微权力监督一点通”的监督系统，探索形成了居民代表“依托身份认证+音视频服务+投票小程序”进行“云票决”的“网络票决”参与形式，有效破解了居民代表因事外出，导致社区集中开会议事难的问题。近年来，莲都区全区通过实现线上和线下结合的阳光票决制全覆盖，基层公共事务知晓率达98%，票决通过率高达98.9%，人民满意率达95%以上。四川省成都市金牛区建立了全国首个集群众提出公共事务议题的反馈、归类、处理、公示、监督于一体的信息化处置平台——“金牛社区提案智慧平台”，有效地推动了“党建引领”与“多元共治”有机融合，有效地实现了“政府主导”与“基层自治”良性互动，有效地促进了“行政资源”与“社会力量”相互补充。

　　（二）平安建设与应急管理型

　　民以安为乐，国以安为兴。习近平总书记强调“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境。”2021年中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出加强基层政权的平安与应急管理能力建设。浙江省宁波市江北区创新终端平台运用，强化数字协同治理。在全省率先开发、投入并使用首个消防生命通道数字化管理系统，打破部门数据壁垒，实现精密智控和精准治理有效结合。努力探索基层数据协同治理新模式，深化“基层治理四平台”和社会矛盾纠纷化解数字化应用建设，动态归集业务部门执法数据，通过区块链技术实时上链，利用“云玺”智能综合执法平台终端加密保存，借助数据系统跨部门自动提取，有效提升基层政权智慧治理能。山东省平邑县开发平邑街道APP软件系统，该系统集成了工作动态、政策咨询、政务公开、信息服务等模块，居民可以通过APP随时反映问题，街道所有部门可利用网络系统及时进行回应。在新冠肺炎疫情防控中，该系统中心发挥了大脑作用，上传下达信息、调度人员物资、排查疑似患者、安排生产生活，有效发挥了智能治理的作用。特别是当居民打开手机，点击系统中的“政务公开”模块，每个村居政务、财务情况将一目了然，假公开、不公开的情况无处藏身；该系统的“政策咨询”模块给居民办理各种事项指明了路径，居民养老、残疾人补助办法等手续指南一应俱全，为居民提供了零距离、零成本、高效能的服务。河南省新乡市红旗区通过推出“小e帮忙 看家护院”疫情防控智能系统，实现智能身份码、居民出入登记、智能服务通道、返程人员管理等多项功能，总计签发身份码近20万个，为辖区疫情防控提供了全方位助力。

　　（三）参与合作型

　　 党的十九届四中全会提出了建设人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体的新概念。河南省新乡市红旗区通过“e岗通”线上报到等方式让党员“亮身份、作表率、树形象”，辖区6000余名党员到社区认领了岗位，设置“e岗通”党员标识，引领党员线上、线下同“亮”身份，增强了广大党员参与社区治理的责任感，同时围绕党支部建在小区上、建立居民议事会和网格化管理等多项工作开发了延伸功能，并接入物业服务公司68家纳入基层治理体系，从而实现了更高标准、更近距离的小区、庭院治理，使小区“有人管事”、“有章理事”、“有地说事”、“有钱办事”，实现了无主庭院有主化。一是“全岗都通”听民意。

　　（四）公共服务型

　　习近平总书记强调，基层公共服务关键看实效，要提高针对性，老百姓需要什么，我们就做什么。2021年中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出加强基层为民服务能力建设。浙江省杭州市西湖区借力数字化改革之风，找准民生领域各部门之间的关联性、耦合性，建立“幸福荟”数智平台，搭建多跨协同应用场景，让民生服务触手可及，让基层治理效能有目共睹。开发数字民生地图，在民生地图上动态实现场地介绍、活动预约、项目体验等功能，重点解决老年人“数字鸿沟”问题，设置“一键养老”版块，让民生综合体成为老年人在数字化改革过程中的“培训室”和“体验馆”。建设智能物联感知系统，通过加装民生综合体智能监控、智能安防、智能感应等智能物联基础设施，确保民生综合体状态可视、业务可管、事件可控。

　　重庆市江津区构建简约高效的一网通办打造平台。运用互联网+的思维模式，打造“互联网+政务服务”智慧网审系统，开发运用“政务服务综合管理平台”，通过网上审批流程再造，将服务事项纳入线上办理快速通道，让群众可以通过手机APP、电脑、自助终端机等设备在网上提交资料、直接办结，进一步提高办事效率。一个机制驱动创新。将行政服务中心设为前台，其他综合办事机构作为后台，优化后台管理为先，助推前台服务为重，形成“前台综合受理、后台分类审批、窗口统一出件”的工作流程，全面提升服务质量。

　　广东省佛山市禅城区围绕“强化基层党建、创新信息互动、激活多元参与、优化服务水平、构建情感社区”五个目标，打造区、街道、社区三级微服务平台，形成“党建引领、社区主导、社工参与、情感治理、数据赋能”五大机制，构建起以“大数据、微服务”为主要特色的“535”社区治理和服务综合体系。

　　河南省新乡市红旗区依托“e岗通”智能服务平台，工作日早8点至晚8点不间断受理居民在线提问，节假日执行值班制度，确保居民提出问题5分钟内有受理、有回应；二是“全年无休”解民忧。社区每天安排2名工作人员接待来访来电，依照“当场办理、转告受理、代行受理、告知路径、耐心解释”工作要求为群众提供全方位服务；三是“全覆盖走访”体民情。依托网格划分，按照“一格一员、一岗多责、一员多能”标准开展全域走访入户，实现社区居民“十必访”、党员“六必访”，通过“大走访”的日常持续开展，理顺社区和居民关系，推动社区为群众办实事、干好事。

　　四、基层智慧治理的短板

　　基于对2022年2月民政部办公厅发布的2021年度全国基层治理创新典型案例中契合本研究主题的多案例分析, 形成了基于议事协商、平安建设与应急管理、参与合作、服务创新等不同导向的基层智慧治理实践形态。这为今后理论和实践研究奠定了很好的基础，但是基于深度分析，笔者也发现这些案例中存在的共性问题如下 ：

　　（一）理论研究滞后于实践创新

　　我国关于智慧治理的案例创新在实践上风起云涌，但是在理论研究起步相对较晚，不是一朝一夕能够完成的，其基本学科体系、典型案例经验总结、实践探索优化均缺乏前瞻性和整体性，容易形成重复开发、张冠李戴、简单复制、资源浪费、冒名顶替的现象。

　　（二）基层智慧治理的能力建设与群众需要匹配度不高

　　中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求从做好规划建设、整合数据资源、拓展应用场景三个方面加强基层智慧治理的能力建设。但是，由于理论研究的相对滞后，这就造成了其智慧治理的数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务顶层设计能力不足，特别是群众具体操作复杂、应用性能集成度不高、冰冷的数据治理温情不够以及维护成本过高等问题。

　　（三）多元主体协同互动的治理格局尚未形成

　　目前，基层智慧治理的建设主体主要是以各级党委、政府为主，人民群众作为公共服务的需求方、企业作为智慧治理技术的开发方，专家学者作为理论的指导方均很少出现在基层智慧治理的创新案例中，而且媒体对典型经验的宣传引导的力度有待进一步提升。

　　五、优化基层智慧治理的策略

　　针对上述问题，笔者提出了今后优化基层智慧治理的基本策略如下：

　　（一）协调好顶层设计和基层摸着石头过河的实践探索

　　基层智慧治理需要让基层党组织、政府相关职能部门、技术企业、专家学者、人民群众等众多的利益相关者就严格按照智慧治理建设的生命周期，明确其建设理念、政策依据、服务范围、资源配置、关系协调、组织动员等有关智慧治理的基本议题，从而避免走弯路、建盆景。

　　（二）协同好智慧社区基础设施建设和智慧治理技术平台整合

　　各地区基于移动互联网、区块链、物联网、大数据、云计算等信息技术开发的基础设施平台投入具有不均衡性，在所掌握的技术水平具有不充分性等问题。从目前看，最好由省级政府出面，整合各地市的信息平台统一进入总数据库和应用平台，形成信息枢纽和整合技术平台优势。各地区还应将智慧治理建设的信息化基础设施投入结合智慧治理的目标，设定科学的标准，使用规范的方法和技术进行标准化评估，加强智慧城镇和智慧社区等基础设施建设，推动实施服务外包体制机制，充分激活社会和市场参与智慧治理建设的活力，实现基层不同公共部门及其利益相关者的集体协同行动。

　　（三）协同好人民群众需要和公共服务供给匹配

　　智慧治理的最基本职能是基层社会治理和公共服务供给。智慧社区不是冰冷的技术治理，而是将治事为主的技术转化为富有温情的人性化的基层社会治理和公共服务供给体系。这个体系重构了基层政府职能、改变了传统公共服务供给模式和治理的粗放式技术，优化了公共服务流程，实现了基层社会治理的协同化、公共服务供需匹配的精准化，还能更好地拓展不同民族的人民群众之间的人际交往空间和不断扩大各族人民群众的社会参与式治理和协商式治理。因此，基层智慧治理要将基层社会治理和公共服务供给统筹好，形成"精准行政+协同治理+精细化服务"的新模式。

　　（四）协同好基层治理创新和企业技术发展协同

　　笔者需要特别提醒的是基层智慧治理建设的主体主要是政府为主，因此要发挥好本地或者外地企业的力量。比如其他地区的经验非常值得借鉴，如深圳依托腾讯公司开发的“为村”的智慧村落经验特别值得学习。“为村”的智慧村落经验将传统的村落进行重构连接形成了基于网络的村落统一体，减少了政府的投入运营成本，激发了社会资本。

　　责任编辑：广汉