数字化改革背景下行政执法与行政检察的衔接机制构建——以H市机制构建为蓝本

　　摘要：随着新时期行政检察职能的扩展和检察机关制约监督工作的深化，建立行政执法与行政检察的衔接机制既是行政检察自身发展的现实需要，也符合行政执法工作的法治化要求。H市自2019年底就逐步探索构建行政执法与行政检察衔接机制，并根据不同时期的监督需求不断迭代升级。发展至今，衔接机制的构建运行已初见成效，并逐渐融入全省数字化改革。当前， H市在立足现有机制、概括问题、总结经验的基础上，构建全方位的衔接机制，建立、运行“行政检察、公益诉讼数智指挥中心”。在中心整体设计方案中涵盖了信息数据共享、办案协作、考核评估等模块，以进一步消除行政检察制约监督障碍，提升监督质效。

　　关键词：行政执法；行政检察；数字化改革；数据衔接

　　“法律监督是宪法赋予检察机关的神圣使命，要气质鲜明、理直气壮的开展监督。浙江检察机关要在贯彻中央《意见》上当表率、做示范，以赶考姿态加快打造法律监督最有利的示范省份。” 行政检察从开始的行政诉讼监督到当前的对行政执法全面深入监督，是“四大检察”中职能定位变化最快的板块。行政执法与行政检察衔接机制是在行政检察职能演进下的信息共享、监督制约和合作共赢机制。H市行政执法与行政检察衔接机制的制度的构建、升级、不断完善，就是基层检察机关不断探索如何建立高效、及时的法律监督路径的过程。

　　一、H市行政执法与行政检察衔接机制的制度背景

　　（一）衔接机制萌发依据：行政检察职能初步建立

　　2019年四大检察全面发展的开局之年，“最高人民检察院全面推进‘四大检察’，以检察监督维护公平正义。行政检察要继续做实。” 2019年9月，高检院首次提出“以诉讼监督为基石、以化解行政争议为‘牛鼻子’、以非诉执行监督为延伸”的行政检察工作格局。此时奠定了行政检察“三驾马车”并行的基础职能。但这一时期行政检察监督究竟是仅围绕行政诉讼而做的“有限性监督”还是扩展深化为“全面监督”一直存在争议。我省在这一问题上率先给出了答案。2020年1月，省委省政府发布了《法治浙江建设规划》（以下简称《规划》）（2021-2025年）提出，要在综合行政执法上率先突破，全面建设法治政府。要加强权力运行的制约和监督；完善决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，坚持检察机关是国家法律监督机关的定位，健全保障检察权充分行使的制度机制，畅通执法司法机关自觉接受检察监督的信息共享机制和工作机制。本院先期就是在切实领会《规划》精神，积极落实《规划》要求的基础上，以行政检察和行政执法的现实问题为导向，对构建行政执法与行政检察的衔接机制做出了进一步的尝试，在现实的不断打磨中收获了宝贵经验。

　　（二）衔接机制升级需求：行政检察职能深入扩展

　　衔接机制迭代升级立足于落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称“意见”）的指示精神，推进行政检察制约监督质效提升。《意见》明确指出“人民检察院是国家的法律监督机关，是国家监督体系的重要组成部分。要全面深化行政检察监督。检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正；在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。”《意见》具有引领性的意义，明确“行政检察监督对于法治政府建设具有重要的推进作用，而促进行政机关依法行政，推进法治政府建设理应成为行政检察监督的重要价值追求。” 将检察权引导回归到宪法规定的“监督权”。检察实践认为：“检察权的本质属性应当定位于法律监督权，围绕实现法律监督目的设置检察权，是检察工作创新发展的重要保证。” 《意见》对行政检察职能进行了明晰，使衔接机制的功能目标更为明确。据此，检察机关对行政执法的全流程监督有了明确依据和具体要求。这是衔接机制再进一步迭代升级的制度基础。应松年教授进一步认为《意见》不仅明确了检察机关对行政活动的监督，包括违法行使职权或者不行使职权，更强调“行政执法的领域极为广泛，内容复杂，形式多样，亟需行政检察监督介入。尤其是那些对公民权利将产生较大影响的执法活动，有些可以在作出决定前介入，以防止出错；有些也可以在结束后做出评价，提出是否需要改正的建议” 。这一时期强调行政检察监督的纵深发展，“行政检察‘一手托两家’。做好行政检察工作对于促进行政机关依法行政，助推法治政府建设意义尤为重要。要进一步深化落实穿透式监督理念。” 在此基础上，构建行政检察与行政执法的衔接机制是加强行政检察监督的必要之举，也将进一步体现以检察工作高质量发展促推规范高效司法监督体系建设，提高执法公信力的决心和信心。因此，行政执法与行政检察的衔接机制的升级需围绕横向进一步扩展，纵深进一步深入、质效进一步提升来进行。

　　二、行政执法与行政检察衔接机制的问题表现

　　（一）机制内部的设计缺陷

　　1.职权交错，边界不清。现有衔接机制内容上与行政公益诉讼职能交织，职权边界模糊。行政检察与行政执法领域的衔接主要从行政公益诉讼当中逐步衍生，当时缺乏充分的法律和政策性依据，导致行政检察的职能受到约束。实践中，行政公益诉讼的履职过程，不可避免的关注到行政不作为和行政乱作为的现象并予以纠正，与行政检察职能自然重合。但是这样的监督主要聚焦在个案，关注的是公益损害的结果化导向，而非行政执法行为本身的违法，不属于类案的一般化监督。职权交织导致机制运行结果更有利于行政公益诉讼，而在行政检察的发展上质效不明显。

　　2.衔接单位少，事项单一。行政检察与行政执法衔接机制现有版本主要是通过个案进行衔接，因此，受公益诉讼范围的制约仅涉及环保、资源规划、市场监督等部门行政机关，事项也主要围绕行政公益诉讼的相关职权展开，没有对行政机关建立全面深度的监督机制。

　　3.制度设计漏洞，监督刚性不强。缺乏有力的责任落实，逾期回复，回复不合规，甚至拒绝回复；逾期整改、整改落实不力，甚至相似问题反复出现；缺乏具体的监督权限，权力界限模糊，监督事项不明确；缺乏必要的程序规定，监督渠道不够畅通。

　　（二）机制落实的外部障碍

　　1.现实推进难，成效有限。从被监督的角度看，个别被监督的行政机关难以转变观念，关键数据的传输存在理念上的阻碍。客观上，一方面由于各行政机关有各自独立的案件办理系统，各行政执法部门之间存在数据壁垒，技术上要打通各系统，需要从省级乃至全国的层面进行授权，因此实现数据完整传输的难度较大。另一方面，行政执法案件涉及部门众多、案件量大，法律依据繁杂，关键信息筛选困难；最后，本院的“行政检察、公益诉讼数智指挥中心”尚在搭建阶段，如何高效传输利用数据，需进一步设计论证阶段。数据传输难、筛选难还是制约相关机制能够及时发挥效用的关键问题。

　　2.监督意识有待提升，能力有限。一方面对部分线索监不敢监督，怕引发与行政执法单位的冲突；另一方面，难以清晰把握界限，个别案件对行政机关自决事项发送检察建议；监督方式上也略显生硬，协商不到位，个别文书用词过于严厉，引发反感。而其中最大的不足是基层行政检察办案人员多来自刑事办案条线，行政法律基础知识薄弱，所提法律意见无法获得行政机关认可。以上都导致行政机关隐藏案件线索，拒绝数据传输，回避监督。

　　3.社会影响力不足，助力有限。工作实效不明显，未给行政司法机关、法院提供足够的借力，导致行政执法反向寻求行政检察支持的积极性不高；缺乏培养典型案例、精品案例的意识，未真正发挥案例的示范作用；忽视宣传，未在社会引起必要的关注。

　　三、H市行政执法与行政检察衔接机制的创新与展望

　　（一）衔接机制最新设计思路

　　1.全省数字化改革下，衔接机制迭代升级的两大目标及具体要求。一是全省数字化改革及数字检察建设要求衔接机制的升级要全面融入数字化改革的目标要求必须同时推进公益诉讼与行政检察数智指挥中心。具体步骤为：第一步，接入相关行政机关平台，完成大数据共享；第二步，建立独立平台，并入多个市级数据平台，完成数据融合；第三步，大数据智能分析，自动推送，完成数据的总结提取。同步构架案件数据库、重点案件提示模块、法律依据查询系统模块、证据移送模块、文书生成审批流转模块、责任通报反馈模块六大模块。二是渗透式监督的目标要求深度融入政府整体智治“一件事”多跨场景建设。行政检察需要通过类案监督，以渗透式、全方位监督行政执法，最终与政府整体智治“一件事”多跨场景相融合，提升执法、司法能力，促成案结事了，共建法治政府。因此，必须以“一件事”作为出发点，找到监督共性，形成社会治理合力，解决“一件事”多头管理，重复处罚、行政机关互相推诿的问题。要提升监督刚性，检察机关既是粘合剂也是催化剂，督促行政机关、司法机关形成合力，及时、适度履职。通过建立违法预警通报机制，检察建议通报机制，在两会检察工作报告和定制的行政检察年报等文书中量化考核标准，体现相关行政机关在个案处理上的风险等级和整体的执法水平。同时，通过向党委、人大定期汇报等方式，通过党的领导和权力机关的监督，使衔接机制能够长效运行，并成为行政执法领域的重要评价依据。

　　2. 衔接机制迭代升级的边界厘定。厘清行政检察与行政执法的权力边界是行使依法履行监督权的的前提，也是实际解决数据传输边界和传输程序规范的问题。随着行政检察的深入，势必与执法规范及行政机关自我监督存在权力运行的交叉模糊。因此，进一步完善构建完整的衔接机制必须立足现状和相关规定明确厘清行政检察、行政执法的边界问题。早有实证研究表明“检察机关应当尊重法院、行政机关的职权边界和行权规律，重点发挥好法律指引、监督纠正、协调督促三个方面的职能作用。” 因此，应当围绕“渗透性”监督的具体要求建立边界。一是从监督的目的出发，检察机关要秉持“双赢多赢共赢”的理念，加强类案的监督。在关键词设置时注意重复性和增加情节筛选，对于不具共性或者轻微程序违法的案件不宜过分监督；二是要以当前职能为导向。在重点案件筛查时重点留意行政非诉执行案件、行政争议实质性化解案件，实质性违法案件，尤其需要设置行政机关申请检察机关配合的重点提示和必要反馈；三是要着眼于社会综合治理，将行政检察监督控制在一定范围内，重点关注存在公益侵害的行政执法案件及存在信访风险的案件。数据提取过程中，要将渉众，涉环境保护、涉重大食品药品安全的案件优先显示，以方便监督；四是应着眼于类案监督“个案具有偶发性，但类案背后通常存在制度层面的漏洞，通过挖掘类案发生的深层次原因，能够精确发现漏洞，而这些漏洞是检察机关促进社会治理的最佳切入口。” 应当逐步加强“全流程”“渗透性”提升监督的质效。 五是加强平台内容及监督程序的合法性，必须建立明确、严格的案件审批流程及数据保存规范。案件的线索流转、文书移送以及监督介入都应当在平台建立完整的报送、审批程序，保证监督程序必须合法、合规、合理。要加强行政执法与行政检察衔接过程中的内部监督、加强案件讨论会议、多方联席会议等制度在监督中的作用。注重司法数据的敏感性、保密性和隐私性，在平台运行过程中，也必须建立相应数据采集、使用、公开、封存、删除等特别程序。

　　（二）衔接机制最新设计方案

　　1.“一平台”，构建行政执法数据全覆盖，最终通过数据共享实现数字赋能。加快建设以“行政、公益诉讼数智智慧中心”为基础的行政数据共享平台。当前的数据传输互通模块主要问题是传输数据的有效性。一是要实现所需数据的完整传输。部分行政部门对完整传输相关执法数据还存在抵触心理。下一步我们将在明确执法权和监督权界限的基础上，重新探讨数据传输的内容问题。并致力于借助有效沟通和全省数字化改革的具体要求、现有成果，实现监督所需执法数据的逐步互通。目前有关数据传输有两种意见：一种是打通对方行政机关的办案系统，直接通过关键词设置，提取相关数据，比如设置金额、亩数、排放量等定量标准的重特大案件、上级交办案件等数据自动推送或提醒。第二种主动要数据与依申请传输数据相结合，即不需要对接传输行政机关内部全部原始数据，对于衔接机制中涉及的相关数据，由行政机关进行数据包装后上传，只有在涉及诉讼、取证，需要行政机关提供执法的原始数据情况下，我们才调取执法系统内的原始数据。本课题组认为，两者并不矛盾，可以选择以数据的完整流通为终点，逐步从包装数据向原始数据递进。同时，要区分对象，对于与我院一贯有密切合作也有较强的深入合作意愿的行政单位，可直接进行原始数据流通，对于一些尚未及时转变观念的部门，则采用包装数据传输过渡更具可操作性。而对于原始数据传输的单位，本院在数据利用方面控制相关的度，除符合监督条件的案件外，其余案件不可随意调阅，即使是符合监督条件的案件，可调阅的数据也要控制在监督的权限内，设置严格的调阅程序，不得随意越权。二是建立智能化的数据筛选模式。随着衔接机制的发展和扩大，参与的行政机关在逐步的增加，要求海量的数据中提取关键信息难度也越来越大。因此，必须建立关键词智能筛选模式，以真正提升平台的数字处理效率。

　　2.“一张网”，网罗执法与监督的合力，数字化建设提升数字监督质效。平台要真正落实并有长效的发展，必须强调合作与配合，根据目前与行政机关的沟通来看，双方共同的需求主要有两点：一是法律法规的进一步整合归纳，提升执法与监督人员的法律素养；二是个案证据的协助配合，减少争议的发生。首要解决的是对政策法规的精确把握，必须在平台中建立政策法律的归纳提取模块。但是行政法规和地方规章之繁琐，有时连行政机关都不能完整掌握。而与行政执法原始数据一样，如果没有完善的提取技术，越是收集细致、更新及时，查询有用信息的时间就越长，筛选的难度就越大。因此，建立该模块要在完整录入的基础上，设置能够通过案件关键词准确、完整展示出正确的法律法规的功能。目前本院在加紧搜集相关法律法规，以期尽快完成录入工作。其次，要建立行政执法办案协作配合模块。该模块下可细分为线索的双向移交模块、证据的调取配合模块和专业知识（包括鉴定、专家意见、实验数据等）协助三个模块。（1）案件线索的双向移送。包括本院接到群众举报或者自行发现的线索，初步核实后通过检察建议移交行政机关的执法案件及其他案件线索。而行政机关在办案中发现涉及舆情可能引发诉讼、闹访的案件，需要检察机关配合监督或陪同执法的，也可主动向检察机关移送案件线索。（2）证据移送模块。监督过程中发现执法程序或事项确有问题的，本院可要求行政机关推送案件相关证据，同时，检察机关也可自行取证，必要时可向行政机关推送案件证据，作为行政执法的事实依据或行政诉讼中的程序性证据。（3）专业协作模块。在行政争议的化解或行政诉讼监督过程中，如果需要借助鉴定、专家意见等专业意见的，行政机关应当予以配合。之后，平台将连通省内几个主要的鉴定机构和相关院校，直接与专家对话，第一时间获得专家意见，提高办案效率。

　　3.“一张表”，建立反馈评价，提升行政检察监督的刚性。平台计划建立对行政机关对检察建议、纠正违法通知书等方式的回复、响应、评价体系，以办案的政治效果、法律效果、社会效果为标准，建立执法纠错完成度、人民群众满意度、案件信访、涉诉风险度等量化评分项，并且定期向党委、人大进行报告。对于反馈不及时，整改效果较差的案件可设置低分预警，尤其对其中渉众涉访案件应当着重这是黄色预警标志，通告相关部门。定期将行政机关的评分及红黑榜予以公布。同时，相关结果还将通报司法行政机关、纪检监察机关，对其中涉及执法人员违法犯罪的线索要及时标红警示，打通行政执法到监督追责的渠道，是提升行政检察监督刚性的有效手段。有学者认为，与纪检监察部门的协作“可以有效弥补目前行政检察刚性不足、手段有限等局限性，也有助于提升监察监督的专业水平和公益救济，确保检察监督与监察监督的双重效果。”

　　（三）衔接机制未来展望

　　1.衔接机制的有效落实，行政检察监督的深入开展首先要拓宽眼界、提高站位，树立更新的理念。理念是指导、引领检察机关办好案件的思想、灵魂。要与时俱进、常思常新才不会限制住手脚。对于检察机关而言就是要以司近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为指引，主动融入国家治理体系和治理能力现代化发展大局，不断完善更新司法政策、检察政策。” 理念是首要的，但非一成不变，从机制的创建到两次升级迭代的进程中，我们发现，目光只有不断徘徊于现实问题与现有机制之间才能创建真正可以落实并引领职能发展的机制。当前行政检察发展的制衡最大的问题来源“人”。要建立一支既有先进的监督理念，又有过硬的监督本领，同时还要有一定的技术基础的全能型办案团队，要着力于人才培养和队伍建设，才能确保下一阶段行政检察有更长足的发展。要结合教育整顿成果和经验，加快落实理论学习、实践操作一体化的培训方式，全面加强人才队伍培养，建立一批高素质、高标准、严要求的行政检察队伍。

　　2.行政检察监督的长远发展必须要完善立法、建章立制，构筑更强的依据。实践创新可以充实立法，通过立法又可以进一步指导实践是行政检察长远发展的有效路径。随着行政检察的深入，期待立法能够进一步明确行政检察监督与行政内部监督之间的权限，并且同步构架起有效程序，给予实践有力的法律制度依据。最应当深入探讨的是如何加强衔接机制运行和行政检察制约监督刚性的问题。制度法律的生命在于其内在的刚性。从衔接即是监督，能够确保机制长效运行的核心市不断增强机制本身的刚性。这将是课题组在今后长期一个阶段持之以恒不断深入探讨的课题，也是行政检察制约监督不断扩展深入的动力之一。

　　责任编辑：广汉